La omisión en la Constitución y la institucionalidad
Por Pablo G. Petraglia
Director de la Escuela de Ciencias Económicas y Jurídicas
Profesor de Derecho Constitucional y Derecho Público (UNNOBA)
El reciente fallo de la Corte Suprema en el caso “Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires c/Estado Nacional (Poder Ejecutivo Nacional)” trajo mucho para decir desde el derecho constitucional. El tema de la presencialidad o no en las escuelas es el que dominó la agenda pública, pero en la doctrina especializada fueron la emergencia y sus límites y la conceptualización de la CABA como “ciudad constitucional federada”.
Sin embargo, existe otra cuestión que no es menor y que debe resaltarse. Toda la polémica y las divergencias fácticas podrían haberse solucionado en un ámbito que la propia Constitución Nacional trae como escenario.
El Decreto de Necesidad y Urgencia N° 125/2021, en el art. 3, detalla y describe qué entidades políticas integran el AMBA, Área Metropolitana de Buenos Aires, conformada por la CABA y partidos de la provincia de Buenos Aires.
En tanto, en el texto constitucional existe una división del poder en territorio estableciendo cuatro figuras: el estado federal, referenciado más fácil como “la Nación” o “el estado nacional”; las provincias, que conservan todo el poder no delegado expresamente al estado nacional; los municipios que son autónomos, conforme el alcance y contenido que les brinda cada Constitución Provincial; y la CABA con la autonomía que le otorga el art. 129.
La reforma de la Constitución en 1994 trajo la incorporación, en el art. 124, a la “región”. Dice: “Las provincias podrán crear regiones para el desarrollo económico y social y establecer órganos con facultades para el cumplimiento de sus fines y podrán también celebrar convenios internacionales en tanto no sean incompatibles con la política exterior de la Nación y no afecten las facultades delegadas al Gobierno federal o el crédito público de la Nación; con conocimiento del Congreso Nacional. La ciudad de Buenos Aires tendrá el régimen que se establezca a tal efecto”. La región no es un nuevo ente político, sino un espacio geográfico, humano, social, económico en donde las entidades políticas puedan coordinar y desarrollar gestiones en común.
Estaba en manos de las provincias y de la CABA, ya que su Estatuto se lo permite, generar dichos ámbitos para crear regiones y articular políticas públicas en conjunto.
No debe haber zona de nuestro país con más necesidad de coordinar políticas públicas comunes que la CABA y todo lo que la circunda: el Gran Buenos Aires. Si hay una “región” bien clara en toda la geografía nacional, esa es el AMBA.
El gran problema es que el AMBA no tiene jerarquía para ser una “región” constitucionalmente hablando. Horacio Rosatti y Juan Carlos Maqueda en voto conjunto del fallo citado expresan que no se puede otorgar al “AMBA” trato de “región” como sujeto constitucional del sistema federal argentino y que no puede ser entendido como la constitución de una “región”, en los términos del art. 124 de la Constitución Nacional.
El AMBA es definido por un decreto, cuando del propio texto constitucional plantea que la creación debe ser por el impulso de las provincias (y en el caso de la CABA). Si el AMBA se hubiera constituido como región, se podría haber creado un organismo que regulara coordinadamente, y lograra, en definitiva, poner en práctica el federalismo de concertación, a la luz de los principios de “buena fe” y “lealtad federal”.
La ausencia del uso de esta herramienta de manera eficaz y asidua para resolver cuestiones es otra de las tantas anomalías de nuestra práctica institucional que degradan la calidad de la democracia.
Lamentablemente, no es la única omisión y falencia en el ejercicio de nuestra Carta Magna. Enumeramos algunas:
- Desde el texto primigenio de 1853/1860, en tres artículos de una Constitución de cientos diez, se disponía establecer el juicio por jurados. Son contadas las provincias que lo han regulado, desde hace muy poco tiempo, y solo para casos graves.
- En 1957 se introdujo el derecho a la participación en las ganancias de las empresas, con control de la producción y colaboración en la dirección; aún permanece sin reglamentación legal.
- La reforma de 1994 estableció en la Disposición Transitoria Sexta que el nuevo régimen de coparticipación debía sancionarse antes del final de 1996. El plazo se encuentra ampliamente vencido sin que se haya aprobado hasta ahora la nueva ley.
- Desde 2009 no hay Defensor del Pueblo nombrado.
- La Auditoría General de la Nación se rige por una ley previa a su elevación a jerarquía constitucional
- El Consejo de la Magistratura de la Nación funciona con una ley de 2006 ya que su reforma de 2013 fue declarada inconstitucional por la Corte Suprema
- El Ministerio Público ha sido pobremente regulado en el art. 120 y de allí la problemática que lo aqueja. En este caso es bueno recordar que el dictamen de la minoría en la Convención Constituyente de 1994 traía un texto más preciso y riguroso y que hubiera evitado las actuales polémicas.
- El pacto de 1853/1860 de representación en las Cámaras del Congreso que implicaba igualdad en el Senado y en proporcionalidad a la población en Diputados se haya vulnerado de manera escandalosa. En septiembre y noviembre vamos a ir a las urnas para elegir a nuestros representantes con la foto que se obtuvo en el Censo de 1980 y con la distribución de bancas para la Cámara de Diputados que hizo Bignone.
La Constitución también es un programa de gobierno. Las omisiones hablan mucho de cómo nos llevamos con la institucionalidad y qué han hecho (o dejado de hacer) nuestros dirigentes con el rumbo que marcó el pueblo soberano en ejercicio del poder constituyente.
Conforme la teoría desarrollada por Daron Acemoğlu y James Robinson, los países que fracasan son los que tienen débiles instituciones. Será condición para no caer en ese listado cumplir el mandato constitucional, o reformarlo si vemos que no se pudo hacerlo en un plazo razonable. La indefinición institucional atenta contra los deseos plasmado en el Preámbulo que son de una vigencia perenne: constituir la unión nacional, afianzar la justicia, consolidad la paz interior proveer a la defensa común, promover el bienestar general y asegurar los beneficios de la libertad. Esta hoja de ruta sigue intacta, habrá que mejorar los instrumentos. Solo así honrará a la República.
Diseño: Laura Caturla