Dividir la provincia: ¿una nueva grieta?
Por Sebastián Martino
El conflicto salarial protagonizado por la policía bonaerense y la posterior decisión del Gobierno nacional de modificar los índices de coparticipación para otorgarle más recursos a la provincia de Buenos Aires en detrimento de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, trajeron aparejados otras controversias subyacentes.
Uno de los debates que volvió a asomar es el de la necesidad (o no) de dividir la provincia de Buenos Aires en diferentes jurisdicciones.
Se habla aquí de “la vuelta” de esta discusión porque esta no es una propuesta nueva. Hace años que se viene planteando una supuesta “inviabilidad” de la provincia más grande y poblada del país, a partir de su desequilibrio demográfico, la distorsión de su representación política y la desigualdad en el reparto de la coparticipación. Ante esto, las propuestas de fragmentación aparecen de manera recurrente.
Ya en el año 2003, la fórmula presidencial Carlos Menem-Juan Carlos Romero proponía en campaña una escisión del territorio bonaerense, de manera que los distritos de la parte sur se unieran a provincias de la Patagonia y que los del norte se anexaran a provincias limítrofes para “equilibrar el país”. En 2004, el politólogo Andrés Malamud publicó una iniciativa para separar la provincia en tres, señalando como uno de los problemas “la heterogeneidad, que no permite tener un sentido de comunidad”. En 2011, con Daniel Scioli como gobernador, se intentó reorganizar el territorio bonaerense mediante una subdivisión en regiones, proyecto que finalmente no se concretó. Para los comicios de 2015, el economista Lucas Llach, compañero de fórmula de Ernesto Sanz, presentó una iniciativa para fraccionar a Buenos Aires en tres provincias, lo que, según su análisis, otorgaría una mejor representación en el Congreso y crearía jurisdicciones “con identidad”.
Frente a estas iniciativas que funcionarios, políticos o analistas suelen traer a la discusión pública recurrentemente, el director de la Escuela de Ciencias Económicas y Jurídicas de la UNNOBA, Pablo Petraglia, considera que no es necesario plantear una división. Antes que pensar en esa salida, para Petraglia es prioritario que se resuelvan inequidades económicas e institucionales. “Estas propuestas, en general, están sostenidas por datos inexactos y cierto sesgo clasista”, sostiene.
¿Provincia inviable?
Para Petraglia, la presunta inviabilidad de Buenos Aires es un lugar común. “Se ha impuesto como un sentido común que la provincia es inviable, lo cual es totalmente erróneo y falso”, afirma el abogado y docente universitario, para luego ampliar: “Cuando uno pregunta por qué esto es así, las causas que se dan son refutables. Se suele hablar a partir de puntos de vista que están reñidos con las estadísticas, la historia y los informes académicos. Casi que se habla sobre un prejuicio”.
Uno de los argumentos de quienes plantean la necesidad de partir el territorio bonaerense es que el Conurbano superpoblado es sostenido por el interior productivo, lo que, Para Petraglia, es “una falacia”: “Si tomamos el Producto Bruto Geográfico (PBG) de Buenos Aires, podemos ver que el Conurbano Norte, el Sur y el Oeste suman, entre los tres, el 69%. Es decir que el Conurbano se sustenta solo y la provincia interior sola no se podría sostener, o estaría reducida a una mínima expresión”.
En su análisis, observa que las dos regiones con menor gravitación en el PBG son las del Noroeste y la Cuenca del Salado, que poseen una baja densidad poblacional, una elevada extensión territorial, una presencia prácticamente marginal de la industria y un desarrollo agropecuario de relevancia.
“Esa baja densidad hace que nuestro PBG esté por encima de la media —afirma Petraglia— pero, en realidad, en el concierto del producto bruto de la provincia ocupamos un lugar menor. Hay una fantasía en que nosotros, desde el interior, mantenemos al Conurbano, y cuando vamos a las estadísticas del Ministerio de Economía bonaerense de entre 2003 y 2017, vemos que dicen exactamente lo contrario”.
Esos registros marcan que la industria manufacturera tiene una incidencia del 30,1% en la Provincia; mientras que la agricultura, ganadería, caza y silvicultura el 9,1%, y el comercio otro 9,1%. “Y cuando uno lo desagrega por regiones productivas, se advierte la disparidad regional”, puntualiza.
Además, en cuanto a lo organizativo, Petraglia enfatiza que esas jurisdicciones más chicas que eventualmente se llegaran a crear, deberían hacerse cargo de su propia legislatura, sistema judicial, administración política, policía, sistema penitenciario, salud, educación. “Ello habría que sostenerlo con la recaudación por tributos de su propia competencia, más la coparticipación que les tocaría. Recordemos que, sobre la renta del sector agropecuario, dominante en esta región, entra un debate más general del tema ‘retenciones’. Pensar en dividir la provincia necesita, entonces, de una discusión mucho más profunda y que implicaría, en el tema fiscal, redefinir los tributos del art. 75 inc. 1 de la Constitución Nacional. En esencia volvemos a 1853, 1860 y 1866”. “No se trata de agarrar una escuadra, un compás y un transportador y dividir el mapa de Buenos Aires”, grafica Petraglia.
Reorganización institucional
Petraglia advierte que el tema suele presentarse como una alternativa que permitiría al interior “estar mejor” a partir de no tener que solventar el Conurbano, “tal como aquella leyenda que dice que, si los ingleses hubiesen triunfado en la Invasiones de 1806 y 1807, hoy seríamos Australia, cuando la verdad es que no necesariamente podría haber sido ese el resultado, también podríamos haber sido cualquiera de las otras colonias británicas que no fueron tan exitosas”. Siguiendo con los ejemplos comparativos, observa que hay puntos de contactos con lo que sucedió en los 90 con los servicios públicos en nuestro país, cuando se argumentaba la ineficiencia de la gestión estatal para justificar el proceso de privatización. “Con una lógica similar se dice que la provincia es inviable y por eso hay que dividirla”, señala.
Lo cierto es que, para el profesor de Derecho Público y Derecho Constitucional II en la carrera de Abogacía, antes hay cuestiones políticas e institucionales por resolver.
“Debemos replantearnos el bicameralismo —asevera Petraglia— tenemos 92 diputados y 46 senadores, que en ambos casos representan al pueblo, divididos en secciones electorales establecidas en la década del 40, con un número fijo establecido en la Ley Electoral que, de alguna manera, viola la propia Constitución bonaerense, porque en su artículo 60 dice que la representación debe ser proporcional, es decir, que la cantidad de bancas deben guardar relación con los habitantes que se representan. Sin embargo, hoy tenemos la Cuarta Sección Electoral, por ejemplo, con 14 diputados y somos 520 mil electores, mientras que la Tercera Sección Electoral, que es la más grande e incluye a La Matanza, Berazategui y otros partidos, tiene 18 diputados que representan a más de cuatro millones y medio de electores, es decir que hay una desproporción considerable”.
Al mismo tiempo, la provincia de Buenos Aires está subrepresentada en la Cámara de Diputados de la Nación, porque para establecer la cantidad de legisladores que le corresponden se tomaron los números del censo de 1980, lo cual nunca se volvió a actualizar. La Cámara Nacional Electoral recientemente advirtió, por segunda vez, sobre esta situación.
Promotor de la división, Malamud publicó en su cuenta de Twitter en abril de 2019 que “la provincia de Buenos Aires tiene 8 secciones electorales, 12 regiones sanitarias, 19 departamentos judiciales, 25 regiones educativas, 32 jefaturas departamentales de seguridad, 135 municipios, todo superpuesto y sin coordinación. Una provincia diseñada para no funcionar”.
Para Petraglia, esto tiene que ver con que Buenos Aires fue estableciendo sus jurisdicciones en cada tema con diferentes lógicas: “Tal como las conocemos hoy, las secciones electorales se definieron en la década del 40; en cuanto a los departamentos judiciales, fue de acuerdo a la puja política entre los que querían tener un departamento en su lugar, entonces tenemos algunos, como el de Pergamino, que atiende a 140 mil personas de dos partidos, mientras que el de La Plata cubre desde Berisso y Ensenada hasta Saladillo”. “La solución es coordinar, no dividir”, insiste.
Según su mirada, el proyecto de regionalización impulsado por el exgobernador Daniel Scioli en 2011 analizó todas estas variables llegando a “un muy buen diagnóstico” de la situación de la Provincia, “aunque la solución aportada no era la más conveniente porque se generaba una nueva burocracia intermedia a nivel regional”. Además, según Petraglia, “la división no era la más feliz”. Para tomar un caso, “nuestra zona (noroeste bonaerense) iba a tener como capital a Olavarría”.
Por otro lado, también aparece el debate por la coparticipación, a partir de una ley del año 1988 en la que Buenos Aires cedió puntos que le correspondían, en un régimen que iba a durar hasta el 31 de diciembre de 1989 pero que todavía está vigente. “Entonces la Provincia debe repensar su estructura institucional, tiene una subrepresentación política y no recibe los recursos que le corresponderían por coparticipación”, resume Petraglia.
Conclusión
Con todo, Petraglia insiste en que la división no es la solución: “No se trata de agarrar una escuadra, un compás y un transportador y dividir el mapa de Buenos Aires, es mucho más complejo. La Provincia tiene su identidad, con sus propias regiones, con el Conurbano, la cuenca del Salado, el área marítima, la zona costera del Paraná o el interior nuestro y ahí cada uno tiene que aportar al todo. Dividirla no necesariamente resuelva los problemas, a lo mejor terminamos fragmentándolos”.
De acuerdo a su análisis, fraccionar la provincia “es un título marketinero, totalmente alejado de un análisis académico que debe ser más profundo”. En este punto, “las universidades nacionales con sede en la provincia de Buenos Aires tienen mucho para aportar a este debate”.
Y concluye: “Creo que sería un error, porque antes hay que resolver muchas cuestiones que tuvieron que ver con la desigualdad con la que es tratada la Provincia respecto de su representación política y su asignación de fondos, para recién después ver si puede ser dividida o no. La idea de que los bonaerenses del interior vamos a saber gobernarnos mejor si no tenemos que ‘sostener’ al Conurbano está basada en prejuicios políticos y sociales, lo que tiene detrás un tufillo clasista y, por qué no, discriminador. El paradigma de discusión debe ser otro”.
Diseño: Laura Caturla